Чем отличается квалификационный экзамен от аттестации госслужащих

Аттестация и квалификационный экзамен

Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего
замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной
служебной деятельности.

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава
государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению
профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с
определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы
при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также
вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Аттестации не подлежат гражданские служащие:

а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее
одного года;

б) достигшие возраста 60 лет;

в) беременные женщины;

г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу
за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных
гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;

д) замещающие должности гражданской службы категорий
«руководители» и «помощники (советники)», с которыми
заключен срочный служебный контракт (за исключением гражданских служащих,
замещающих отдельные должности гражданской службы, назначение на которые и
освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или
Правительством Российской Федерации, необходимость аттестации которых
предусмотрена соответственно указом Президента Российской Федерации или постановлением
Правительства Российской Федерации);

е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.

При проведении аттестации могут использоваться следующие методы оценки
гражданского служащего:

1) тестовое задание;

2) индивидуальное собеседование;

3) иные не противоречащие законодательству Российской Федерации и
Ненецкого автономного округа методы оценки, позволяющие определить соответствие
гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой им должности
гражданской службы.

Аттестация проводится с приглашением аттестуемого гражданского
служащего на заседание аттестационной комиссии.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной
комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется
к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской
службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии
получения дополнительного профессионального образования;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Квалификационный
экзамен проводится:

а) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему, не
имеющему классного чина государственной гражданской службы Российской Федерации
(далее — классный чин), первого классного чина по замещаемой должности
гражданской службы;

б) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного
классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который
присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для
прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что
он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный
чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому
служащему;

в) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему классного
чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если
для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который
имеет гражданский служащий.

Квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, с которыми
заключены срочные служебные контракты, за исключением гражданских служащих,
замещающих:

а) должности гражданской службы категории «руководители»,
относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

б) должности гражданской службы категории «помощники
(советники)», назначение на которые и освобождение от которых
осуществляются Президентом Российской Федерации;

в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе
должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых
осуществляются Правительством Российской Федерации.

При проведении квалификационного экзамена могут использоваться
следующие экзаменационные процедуры:

1) тестовое задание;

2) индивидуальное собеседование;

3) иные методы оценки профессиональных качеств, не противоречащие
законодательству Российской Федерации и Ненецкого автономного округа.

По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского
служащего аттестационной комиссией выносится одно из следующих решений:

1) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и
рекомендовать его для присвоения классного чина;

2) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный
экзамен.

Специфические институты государственной службы,

которые полностью отсутствуют в трудовом законодательстве.

Аттестация – проверка не знаний, а добросовестности исполнения должностных обязанностей.

Основная цель аттестации – это оценка кадровой ситуации в конкретном органе и выполнения служащими их обязанностей

Смысл аттестации в том,

что непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей.

Проводится один раз в три года.

Для проведения аттестации в рамках органа исполнительной власти формируется аттестационная комиссия, которая принимает аттестационное решение По результатам аттестации принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности

2) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности при условии прохождения профессиональной переподготовки (можно увидеть противоречие – аттестационная комиссия может принять решение о прохождении профессиональной переподготовки и здесь вроде как оценивается уже компетентность служащего. С другой стороны комиссия должна определить в результате чего происходят проблемы с исполнением обязанностей (необязательно же сразу недобросовестность))

4) не соответствует замещаемой должности.

Порядок определен Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 110

Квалификационный экзамен — отличается от аттестации тем,

что это в первую очередь проверка знаний и умений, компетентности, которые требуются в соответствии с квалификационными требованиями для замещение соответствующей должности государственной службы.

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

Квалификационный экзамен проводится в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего.

Порядок определен Указом Президента РФ от 01.02.2005 N 111

1. Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

2. При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.

3. Аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт (за исключением гражданских служащих, замещающих отдельные должности гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, необходимость аттестации которых предусмотрена соответственно указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации).

(часть 3 в ред. Федерального закона от 08.06.2015 N 147-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Аттестация гражданских служащих, замещающих отдельные должности гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, необходимость аттестации которых предусмотрена соответственно указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации, может проводиться в иные сроки, установленные указанными актами.

(в ред. Федерального закона от 08.06.2015 N 147-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Ранее срока, указанного в части 4 настоящей статьи, внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в установленном порядке решения:

1) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

2) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

6. По соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего.

7. При проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных настоящим Федеральным законом.

8. Гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска.

9. Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия.

10. В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), а также включаемые в состав аттестационной комиссии в соответствии с положениями части 10.2 настоящей статьи независимые эксперты — представители научных, образовательных и других организаций, являющиеся специалистами в соответствующих областях и видах профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, по вопросам кадровых технологий и гражданской службы. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

(в ред. Федеральных законов от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 27.10.2020 N 346-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

10.1. В состав аттестационной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации образован общественный совет, наряду с лицами, указанными в части 10 настоящей статьи, включаются представители указанных общественных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

(часть 10.1 введена Федеральным законом от 30.12.2012 N 295-ФЗ)

10.2. Включаемые в состав аттестационных комиссий представители научных, образовательных и других организаций приглашаются и отбираются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы, или уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации по запросу представителя нанимателя, направленному без указания персональных данных независимых экспертов, в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым с учетом порядка, установленного Правительством Российской Федерации. Представители общественных советов, включаемые в состав аттестационных комиссий, определяются решениями соответствующих общественных советов.

(часть 10.2 введена Федеральным законом от 27.10.2020 N 346-ФЗ)

10.3. Общий срок пребывания независимого эксперта в аттестационной комиссии государственного органа не может превышать три года. Исчисление данного срока осуществляется с момента первого включения независимого эксперта в состав аттестационной комиссии. Повторное включение данного независимого эксперта в состав аттестационной комиссии может быть осуществлено не ранее чем через три года после окончания срока пребывания в аттестационной комиссии.

(часть 10.3 введена Федеральным законом от 27.10.2020 N 346-ФЗ)

10.4. Срок пребывания независимого эксперта в аттестационной и конкурсной комиссиях одного государственного органа не может превышать в совокупности три года.

(часть 10.4 введена Федеральным законом от 27.10.2020 N 346-ФЗ)

11. Состав аттестационной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

12. Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения.

13. На время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.

14. В случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 56 настоящего Федерального закона, а аттестация переносится.

15. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

(в ред. Федерального закона от 07.06.2013 N 116-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования;

(в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

16. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:

1) подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

(в ред. Федерального закона от 07.06.2013 N 116-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2) направляется для получения дополнительного профессионального образования;

(в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3) понижается в должности гражданской службы и подлежит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.

(п. 3 в ред. Федерального закона от 07.06.2013 N 116-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

17. При отказе гражданского служащего от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

(в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

18. Гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

19. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

УДК 342.547 

Страницы в журнале: 82-89

В.Б. БАШУРОВ,

доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омского экономического института

На основе анализа законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и практики его применения представлены отличительные особенности квалификационного экзамена и аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации; сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Ключевые слова: государственная гражданская служба Российской Федерации, государственный гражданский служащий Российской Федерации, квалификационный экзамен, аттестация.

Restriction a promotion examination from certification of the state civil servants of the Russian Federation

Bashurov V.

On the basis of analysis of the Russian Federation legislation on civil service in the Russian Federation and the practice of its application, the article presents the peculiarities of qualification examination and attestation of civil officers of the Russian Federation; and formulates the suggestions on modernization of legislation in this sphere.

Keywords: civil service in the Russian Federation, civil officer of the Russian Federation, qualification examination, attestation.

Эффективность системы государственной службы Российской Федерации во многом связана с созданием ее профессионального состава[1]. Одним из приоритетных направлений его формирования в соответствии с абзацем четвертым п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», п. 5 ч. 2 ст. 60 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) является оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее — гражданские служащие), осуществляемая в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена.

В ситуации, когда «отдельные государственные органы… не видят разницы между аттестацией и квалификационным экзаменом как близкими, но не тождественными формами оценки государственных гражданских служащих»[2], приобретает большое теоретическое и практическое значение вопрос разграничения этих административных процедур в целях исключения неточностей и ошибок в их понимании и в непосредственном применении нормативно-правовой базы.

Ранее действовавшее законодательство Российской Федерации о государственной службе определяло комплекс взаимосвязанных задач аттестации государственных служащих: 1) установление уровня профессиональной подготовки; 2) определение соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы; 3) решение вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда (ст. 24 Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Закон № 79-ФЗ значительно сузил сферу аттестации как «правового регулятора государственной службы»[3], оставив за ней определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы (ч. 1 ст. 48). Вопросы присвоения гражданскому служащему классного чина решаются на основании самостоятельной административной процедуры — квалификационного экзамена. В связи с этим, как вполне справедливо отмечает И.Н. Сурманидзе, законодатель, значительно усложнив карьерный процесс в отношении гражданского служащего посредством введения двух самостоятельных процедур — аттестации и квалификационного экзамена, изменил и статус самого понятия «квалификационный экзамен»: из механизма присвоения гражданскому служащему классного чина он превратился в основное и единственное средство дальнейшего продвижения государственного служащего по лестнице классных чинов[4].

Таким образом, с правовой точки зрения квалификационный экзамен гражданских служащих представляет собой достаточно сложное, самостоятельное образование, которое имеет с аттестацией гражданских служащих как общие, так и отличительные черты.

Едиными для квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих, на наш взгляд, выступают следующие положения: 1) основание сдачи квалификационного экзамена и проведения аттестации гражданских служащих — замещение гражданским служащим конкретной должности гражданской службы и, следовательно, наличие государственно-служебных отношений, связанных с прохождением гражданской службы; 2) принятие представителем нанимателя решения о назначении квалификационного экзамена или аттестации гражданских служащих; 3) порядок организации и осуществления рассматриваемых процедур (очередной или внеочередной); 4) возможный единый субъект, уполномоченный на проведение квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих, — аттестационная комиссия; 5) объект оценки — гражданский служащий, подлежащий аттестации или сдаче квалификационного экзамена.

Особенностями квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих, по нашему мнению, являются: 1) целевое назначение квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих; 2) периодичность проведения данных процедур; 3) субъектный состав лиц, подлежащих сдаче квалификационного экзамена и прохождению аттестации; 4) предмет оценки; 5) применяемые методы оценки при реализации указанных административных процедур; 6) варианты принимаемых решений и правовые последствия квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих.

Рассмотрим указанные особенности более подробно.

1. Если квалификационный экзамен проводится в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего, то значение аттестации заключается в определении соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы (ч. 1 ст. 48, ч. 4 ст. 49 Закона № 79-ФЗ). Можно также отметить, что посредством квалификационного экзамена осуществляется продвижение гражданского служащего по лестнице классных чинов. Аттестация гражданских служащих, в свою очередь, в соответствии с абзацем вторым п. 2 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110; далее — Положение об аттестации) призвана способствовать формированию кадрового состава гражданской службы, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также проблем, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

2. С учетом того что рассматриваемые процедуры организуются и осуществляются систематически, через определенные промежутки времени, периодичность их проведения имеет ряд отличий. Так, в очередном порядке квалификационный экзамен проводится не чаще 1 раза в год и не реже 1 раза в 3 года, аттестация гражданских служащих — 1 раз в 3 года (п. 4 Положения об аттестации). Внеочередной квалификационный экзамен может назначаться не позднее чем через 3 месяца после дня подачи гражданским служащим письменного заявления о присвоении классного чина. Внеочередная аттестация в соответствии с частями 5—6 ст. 48 Закона № 79-ФЗ, п. 5 Положения об аттестации может быть проведена: 1) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; 2) по решению представителя нанимателя после принятия в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе или об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

3. Квалификационный экзамен, на наш взгляд, должны сдавать все гражданские служащие, а не только определенные п. 2 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерациии и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 111) (за исключением случаев поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе). Согласно ч. 3 ст. 48 Закона № 79-ФЗ аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. При этом п. 3 Положения об аттестации   к числу не подлежащих аттестации также отнесены гражданские служащие: а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее 1 года; б) достигшие возраста 60 лет; в) беременные женщины; г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет (аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска); д) в течение 1 года со дня сдачи квалификационного экзамена. Как полагаем, расширение перечня лиц обусловлено необходимостью особой социальной защиты прав и интересов вышеуказанных категорий гражданских служащих. Однако нормы Положения об аттестации ввиду ограниченного круга лиц, определенного ч. 3 ст. 48 Закона № 79-ФЗ, а также отсутствия отсылочной нормы, предоставляющей соответствующие полномочия, не должны противоречить положениям Закона № 79-ФЗ. В связи с этим предлагаем внести изменения в Закон № 79-ФЗ, предусматривающие установление соответствующего перечня гражданских служащих, не подлежащих аттестации.

4. Предметом оценки при проведении квалификационного экзамена являются знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданского служащего. При аттестации соответствие гражданского служащего замещаемой им должности гражданской службы определяется на основе анализа его профессиональной служебной деятельности (п. 2 Положения об аттестации). При этом согласно абзацу второму п. 17 Положения об аттестации профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на базе установления:

а) соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы;

б) участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач;

в) сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

Обращаясь к рассмотрению каждого из указанных критериев мониторинга профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, следует отметить следующее.

Определение соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям является одним из параметров оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ч. 1 ст. 22 Закона № 79-ФЗ, п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112)). Дублирование этого критерия при аттестации гражданских служащих, по нашему мнению, нецелесообразно, так как согласно ст. 21 Закона № 79-ФЗ на гражданскую службу вправе поступать только граждане Российской Федерации, удовлетворяющие квалификационным требованиям, установленным Законом № 79-ФЗ. При прохождении гражданской службы, в том числе при проведении аттестации, соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы презюмируется и не требует повторного определения.

Установление сложности выполняемой гражданским служащим работы, ее эффективности и результативности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также вызывает в практической деятельности аттестационных комиссий некоторые трудности. Как отмечают Г.С. Шелкоплясова и А.Д. Шелкоплясов, сложность работы гражданского служащего обусловливают следующие факторы: «содержание работы, разнообразность, самостоятельность, масштабы и сложность руководства, характер и степень ответственности, соотношение творческих и стандартных процедур»[5]. Однако именно эти характеристики, на наш взгляд, учитываются при учреждении должности гражданской службы и, соответственно, определяют ее место в иерархии должностей.

Определение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, по нашему мнению, требует разработки и утверждения унифицированной методики оценки, а также соответствующих показателей деятельности, закрепляемых в должностном регламенте гражданского служащего (п. 8 ч. 2 ст. 47 Закона

№ 79-ФЗ). Призванные стимулировать гражданского служащего к выполнению служебных обязанностей, показатели эффективности и результативности деятельности должны содержать конечные целевые индикаторы количественного и качественного характера, степень выполнения или достижения которых позволила бы оценить результаты профессиональной служебной деятельности. При этом, разделяя точку зрения В. Жильцова[6], считаем, что рассматриваемые показатели следует увязать с оплатой труда гражданского служащего, их единство «должно привести к повышению качества работы государственных служащих»[7].

Необходимо отметить, что установление показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего согласно частям 14—17 ст. 50 Закона № 79-ФЗ связано с утверждением отдельного перечня должностей гражданской службы, которым может определяться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, а также с закреплением обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности не только гражданских служащих, но и государственных органов. Отсутствие необходимых нормативных правовых актов, позволяющих применить особый порядок оплаты труда гражданских служащих, выступает, на наш взгляд, основным препятствием определения существа рассматриваемых показателей и оценки их достижений. Как показывает практика, такие показатели в законодательстве, например, США, Канады и многих ведущих европейских стран также не закреплены[8].

По мнению Н.Н. Клища, составляемые органами исполнительной власти Российской Федерации доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования[9] могли бы «связать цели и задачи органов власти с деятельностью государственных служащих»[10]. Однако, как правильно отмечает автор, в существующей практике планирования отсутствует связь с показателями результативности, так как устанавливаются только сроки выполнения заданий и ответственные лица, а также «очень часто невозможно сказать с определенностью, на решение какой задачи направлена та или иная функциональная деятельность, нужна ли она вообще… отсутствует и возможность оценить результативность исполнения функции»[11].

С определением эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего непосредственно связана и такая характеристика, как участие гражданского служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, позволяющая, на наш взгляд, оценить периодичность исполнения предусмотренных должностным регламентом гражданского служащего должностных обязанностей за аттестационный период. Четкая оценка этого показателя во многом зависит от качества подготовки представляемого в аттестационную комиссию отзыва об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписываемого непосредственным руководителем гражданского служащего и утверждаемого вышестоящим руководителем (п. 12 Положения об аттестации).

Согласно п. 13 Положения об аттестации в отзыве указывается: 1) фамилия, имя, отчество гражданского служащего; 2) замещаемая им должность гражданской службы на момент проведения аттестации, дата назначения на эту должность; 3) перечень основных вопросов (документы), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие; 4) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Непосредственным приложением к рассматриваемому отзыву согласно п. 14 Положения об аттестации являются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестационный период, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, которые, как полагаем, предъявляются гражданским служащим в порядке, определяемом представителем нанимателя.

На основе анализа выполненных гражданским служащим поручений, подготовленных им проектов документов и их сопоставления с должностными обязанностями гражданского служащего непосредственным руководителем гражданского служащего дается мотивированный отзыв. Однако анализ практики проведения аттестации гражданских служащих позволяет отметить, что при оценке профессиональных и личностных качеств гражданского служащего возникают определенные сложности, связанные с тем, что:

а) методы оценки профессиональных качеств подлежат применению при сдаче квалификационного экзамена и определение на их основе профессионального уровня гражданского служащего является прерогативой соответствующей комиссии государственного органа, а не непосредственного руководителя аттестуемого гражданского служащего;

б) оценка личностных качеств гражданского служащего, под которыми согласно абзацу шестому п. 10 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» следует понимать, например, состояние здоровья, наличие определенного уровня образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли, «раскрывает индивидуальные способности сотрудника, а не результаты работы и профессиональные знания»[12] и не связана с целью аттестации (предметом оценки выступает профессиональная служебная деятельность гражданского служащего (п. 2 Положения о проведении аттестации)).

При мотивированном анализе результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего во внимание должно быть принято не только количество подготовленных гражданским служащим в соответствии с должностными обязанностями документов за аттестационный период, но и успешность выполнения тех или иных заданий, направленных на решение поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач.

Учитывая это, полагаем, что в отзыве об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период оценка профессиональной служебной деятельности гражданского служащего должна основываться на достигнутых гражданским служащим результатах работы, а его профессиональные качества — исходя из итогов квалификационного экзамена.

5. Предмет оценки предопределяет и способы его установления. Если проведение квалификационного экзамена предусматривает применение экзаменационных процедур с использованием методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, то при аттестации, как полагаем, основным методом оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, ее результатов будет выступать анализ переданных в аттестационную комиссию документов (их обсуждение и рассмотрение), таких как: 1) положение о государственном органе (административный регламент государственного органа); 2) положение о подразделении государственного органа, в котором аттестуемый гражданский служащий замещает должность гражданской службы;

3) должностной регламент гражданского служащего; 4) отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период; 5) дополнительные сведения, представленные в аттестационную комиссию гражданским служащим о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период; 6) заявление гражданского служащего о его несогласии с представленным отзывом; 7) пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя; аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации, позволяющий сравнить сведения о гражданском служащем, проверить выполнение им замечаний и предложений аттестационной комиссии. При этом аттестуемому гражданскому служащему, полагаем, в форме собеседования могут быть заданы вопросы относительно результатов его профессиональной служебной деятельности, опыта работы; соблюдения им налагаемых законом ограничений; наличия (отсутствия) нарушений запретов; выполнения требований к служебному поведению и обязательств, установленных законодательством Российской Федерации о гражданской службе; возможных предложений по совершенствованию профессиональной служебной деятельности и организации деятельности соответствующего подразделения государственного органа, решению поставленных задач. Вопросы, предложенные гражданскому служащему аттестационной комиссией, а также ответы на них кратко отражаются в аттестационном листе гражданского служащего.

6. Решения, выносимые по результатам квалификационного экзамена в отношении экзаменуемых гражданских служащих уполномоченной на это конкурсной или аттестационной комиссией отличаются от принимаемых по результатам аттестации гражданских служащих по их содержанию и возможным для гражданских служащих правовым последствиям реализации рассматриваемых процедур.

Так, «правовым последствием сдачи квалификационного экзамена является присвоение классного чина»[13]. При проведении же аттестации гражданских служащих аттестационная комиссия может принять только одно из следующих решений в отношении аттестуемого гражданского служащего:

а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой должности гражданской службы.

Данное правило, предусмотренное п. 19 Положения об аттестации, по нашему мнению, может быть применено аттестационной комиссией только в случае постановки на голосование последнего из представленных вариантов решений — о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. При этом рассматриваемое правило должно позволять комиссии не только при разделении голосов признать гражданского служащего соответствующим замещаемой должности гражданской службы, но и определить условия данного соответствия.

Обобщение практики работы аттестационных комиссий органов исполнительной власти отдельных субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что большинство аттестуемых гражданских служащих признаются по результатам аттестации соответствующими замещаемым должностям гражданской службы. Достаточно высокий процент таких решений, как отмечает В.И. Курилов, иногда «свидетельствует не о благополучии с кадрами… а о поверхностности аттестации»[14].

Аттестационная комиссия также вправе выразить замечания и предложения и отразить их в аттестационном листе гражданского служащего. Как полагаем, они могут быть сформулированы в отношении всех аттестуемых гражданских служащих, в том числе признанных соответствующими замещаемым должностям гражданской службы, и направлены на улучшение их профессиональной служебной деятельности, «совершенствование профессионального мастерства или профессиональное развитие… с использованием индивидуальных программ обучения и самоподготовки служащих»[15]. Замечания и предложения, даваемые в отношении гражданских служащих, признанных соответствующими замещаемым должностям гражданской службы, видимо, не должны влечь правовых последствий.

Как отмечалось выше, аттестационная комиссия вправе вынести заключение о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы и рекомендации его к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Это решение с учетом положения, предусмотренного подп. «а» п. 23 Положения об аттестации, должно иметь определенное правовое значение, выступать «основой для служебного продвижения гражданского служащего»[16]. Однако, на наш взгляд, оно не свойственно аттестации гражданских служащих, так как:

1) не соответствует цели аттестации;

2) не обеспечивает равного доступа граждан к государственной службе и, соответственно, противоречит правилу формирования на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы кадрового резерва (ст. 64 Закона № 79-ФЗ);

3) не позволяет определить:

— в какой из кадровых резервов рекомендуется гражданский служащий к включению — в федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации либо в кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации;

— на какую из вышестоящих должностей гражданской службы гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв;

— на основании каких данных аттестационной комиссией установлено соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям по вышестоящей должности гражданской службы;

— какие правовые последствия влечет данное решение аттестационной комиссии в отношении гражданского служащего в случае отражения мнения аттестационной комиссии в решении представителя нанимателя (правовом акте государственного органа).

Таким образом, несмотря на наличие отдельной нормативно-правовой практики субъектов Российской Федерации[17], включение гражданского служащего в кадровый резерв на замещение вышестоящей должности гражданской службы по результатам аттестации без проведения соответствующего конкурса представляется нам недопустимым. Это обусловливает и необходимость, на наш взгляд, внесения соответствующих изменений в Закон № 79-ФЗ и подзаконные нормативные правовые акты. Полагаем, что в данном случае наиболее правильным будет являться решение аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы и рекомендации к поощрению по результатам аттестации[18].

По итогам аттестации предусмотрено и принятие решения о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации. При этом Положением об аттестации не определены сроки выполнения указанного условия. К тому же если профессиональная переподготовка предполагает приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления гражданскими служащими нового вида профессиональной служебной деятельности[19], то как гражданский служащий может быть признан соответствующим замещаемой должности гражданской службы? 

Полагаем необходимым в Положении об аттестации закрепить правило, в соответствии с которым рассматриваемое условие подлежит исполнению в течение определенного срока, например 1 года с момента проведения аттестации, или срока, устанавливаемого самой аттестационной комиссией. В части профессиональной переподготовки гражданского служащего по результатам аттестации считаем, что принятие данного решения аттестационной комиссией возможно только при проведении внеочередной аттестации по решению представителя нанимателя в связи с сокращением должностей гражданской службы в государственном органе (абзац второй подп. «б» п. 5 Положения об аттестации). Сложно согласиться с мнением С.Н. Булгакова, что «такой подход к использованию аттестации представляется принципиально неверным, поскольку искажает цель аттестации: вместо установления соответствия служащего занимаемой должности — оптимизация численности (т. е. изначально предполагается, что по итогам аттестации должны быть увольнения)»[20]. Именно в связи с сокращением должности гражданской службы гражданскому служащему в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона № 79-ФЗ обеспечивается продолжение государственно-служебных отношений при его направлении на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Реализация данной гарантии осуществляется в порядке, предусмотренном Положением о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата (утв. Указом Президента РФ от 23.08.1994 № 1722).

В случае издания правового акта государственного органа или принятия решения представителем нанимателя о понижении гражданского служащего в должности гражданской службы перевод гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы (при ее наличии) возможен только с согласия гражданского служащего (подп. «в» п. 23, п. 24 Положения об аттестации). При отказе гражданского служащего от перевода представитель нанимателя в соответствии с п. 24 Положения об аттестации вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить его с гражданской службы. В данном случае необходимо, как полагаем, учитывать, что перевод является одним из оснований назначения на должность гражданской службы и, соответственно, назначение гражданского служащего на нижестоящую должность возможно только по результатам конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (за исключением назначения на должность гражданской службы, относящейся к группе младших должностей гражданской службы). В целях реализации рассматриваемого решения аттестационной комиссии считаем необходимым внести изменения в ч. 2 ст. 22 Закона № 79-ФЗ, дополнив ее п. 6 следующего содержания:

«6) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего в случае, предусмотренном пунктом 3 части 16 статьи 48 настоящего Федерального закона».

Каждая из представленных отличительных особенностей квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих, на наш взгляд, должна быть принята во внимание не только при реализации этих административных процедур, но и при внесении предлагаемых изменений в законодательство Российской Федерации о гражданской службе.

Библиография

1 См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» (утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261).

2 Меньшова В.Н. Оценка профессионального уровня гражданских служащих: первые уроки // Научные записки Сибирской академии государственной службы. 2006. № 3. С. 98.

3 Колесников В.А. Аттестация государственных служащих: технология, результативность, проблемы совершенствования // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. — Майкоп—Ростов н/Д, 1999.(Цит. по: Батуев Ц.Б. Оценка деятельности государственных служащих как инструмент кадровой работы в Республике Бурятия // Власть. 2008. № 10. С. 84.)

4 См.: Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Киров, 2005. С. 24—25.

5 Шелкоплясова Г. С., Шелкоплясов А. Д. Эффективность и результативность — основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Сб. науч. тр. СевКавГТУ. Серия: Экономика. 2009. № 9.

6 См.: Жильцов В. Эффективность в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. 2008. № 4(54). С. 14.

7 Лобцова О.В. Стимулирование труда государственных гражданских служащих // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Аспирантские тетради. — СПб., 2007. № 19(45). С. 143.

8 См.: Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2006. №. 2. С. 49.

9 См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

10 Клищ Н.Н. Повышение результативности деятельности государственных служащих: Автореф. дис. … канд. экон. наук. — М., 2006. С. 20.

11 Там же.

12 Вырупаева Т.В. Формирование системы критериальной оценки деятельности государственных и муниципальных служащих // Известия ИГЭА. 2006. № 5(50). С. 93.

13 Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. — М., 2006. С. 186.

14 Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. — М., 1981. С. 57.

15 Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы // Власть. 2009. № 4. С. 9.

16 Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 19.

17 В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 4 Закона Владимирской области от 12.03.2007 № 24-ОЗ «О кадровом резерве на государственной гражданской службе Владимирской области» гражданский служащий включается в кадровый резерв Владимирской области и кадровый резерв государственного органа Владимирской области вне конкурса в случае принятия аттестационной комиссией решения о включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста. Согласно абзацу второму ч. 4 ст. 34 Закона Волгоградской области от 08.04.2005 № 1045-ОД «О государственной гражданской службе Волгоградской области» включение гражданского служащего Волгоградской области в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы Волгоградской области в порядке должностного роста по результатам аттестации осуществляется вне конкурса.

18 Аналогичного характера норма предусмотрена ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

19 См. п. 9 Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 № 362) // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2194.

20 Булгаков С.Н. Право государственных гражданских служащих на обжалование результатов аттестации // Вестн. ВГУ. Серия: Право. 2010. № 1. С. 354.