Порядок внесения изменений и пересмотр положений Конституции РФ предусмотрен главой 9 Конституции РФ 1993 года и федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от 4 марта 1998 года.
В соответствии со статьей 134 Конституции РФ, предложения о поправках и пересмотре положений в ней могут вносить президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ.
Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ устанавливается Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом о референдуме РФ.
Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». Федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно‑правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции РФ.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции, который получает наименование, отражающее суть данной поправки.
Предложение о поправке вносится в Госдуму субъектом права инициативы такого предложения, установленным «статьей 134» Конституции РФ, в виде проекта закона.
Рассмотрение Госдумой проекта закона о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Одобренный проект в течение пяти дней направляется в Совет Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Госдуму предложение о создании согласительной комиссии.
В течение пяти дней со дня принятия закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые должны рассмотреть его в срок не позднее одного года со дня его принятия.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.
Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, устанавливает результаты этого рассмотрения.
Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско‑процессуальным законодательством.
Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется председателем Совета Федерации президенту РФ для подписания и официального опубликования.
Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.
Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
В 2008 году президент РФ в соответствии со статьей 134 Конституции и статьей 3 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» внес в Государственную Думу проекты законов о поправках к Конституции России «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации».
30 декабря 2009 года в Основной закон были внесены поправки, предусмотренные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года. Был увеличен срок полномочий президента РФ и депутатов нижней палаты российского парламента. Согласно Основному закону глава государства стал избираться на шесть лет (ранее — на четыре года), а депутаты Госдумы — на пять лет (ранее — на четыре года).
Кроме того, правительство стало обязано отчитываться перед Госдумой о своей работе.
За предыдущие годы в Конституцию были внесены изменения лишь в связи с укрупнением субъектов федерации, число которых сократилось с 89 до 83.
Материал подготовлен на основе информации открытых источников
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
В процессе работы над документом объем Основного закона увеличился примерно на 50%, подсчитали в профильном комитете по госстроительству и законодательству. Но главное, конечно, не количество, а качество. Согласованные с обществом изменения направлены на совершенствование системы сдержек и противовесов, защиту суверенитета, укрепление целостности государства, сохранение традиций и исторической памяти. Поправки были подготовлены по большей части специальной рабочей группой, в состав которой вошли депутаты Госдумы, сенаторы, общественные деятели, эксперты. Мнения для формирования поправок собирались во всех регионах. Значительную часть инициатив внес в Госдуму президент РФ — предварительно он подробно обсудил изменения с членами рабочей группы.
Социальное государство
Принятие поправок к Конституции станет важным шагом в развитии России как социального государства. Основной закон наполняется конкретными нормами о социальных обязательствах перед гражданами, отметил председатель Госдумы Вячеслав Володин. Добавилась норма о том, что в России гарантируются минимальный размер оплаты труда (МРОТ), который должен быть «не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по РФ», и «индексация социальных пособий и иных социальных выплат». Также вводится обязательная индексация пенсий не реже раза в год.
На государство возлагается обязанность по созданию условий для всестороннего духовного, нравственного, интеллектуального и физического развития детей. Они — приоритет госполитики РФ, гласит одна из одобренных норм.
В результате принятия поправок много ключевых вопросов оказались в компетенции регионов, президента, правительства. Это большой диапазон — наука, культура, языковое многообразие, поддержка семьи, развитие экономики и многое другое.
Так, к совместному ведению государства и регионов относится защита института брака как союза мужчины и женщины. «Пока я президент, у нас не будет родителей один и два — у нас будут папа и мама», — сказал Владимир Путин, комментируя ранее данную тему на встрече с рабочей группой.
О президентских сроках
Среди поправок — исключение слова «подряд» в отношении двух президентских сроков, которые может занимать одно и то же лицо. При этом было поддержано предложение депутата Валентины Терешковой о возможности для действующего президента участвовать в новых выборах после обновления Конституции.
Эту инициативу депутатам ранее прокомментировал сам президент РФ. Он заявил, что считает допустимым внесение в Основной закон данной поправки, однако ее должен оценить Конституционный суд РФ. Глава государства, кроме того, напомнил, что такие поправки вступят в силу только в том случае, если 22 апреля изменения Конституцию будут поддержаны на общероссийском голосовании.
Однако Владимир Путин счел нецелесообразным убирать из Основного закона ограничение на количество президентских сроков. Он также указал на то, что, «когда государство становится более мощным», на первый план выходит именно возможность сменяемости власти.
Поправку пояснил глава Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников. Он подчеркнул, что ограничения для сроков президента РФ в Конституции сохраняются. Дело в том, что поддержанная норма носит переходный характер и касается конкретной ситуации. Если граждане одобрят изменения в Основном законе, то тогда в соответствии с этой поправкой Владимир Путин будет вправе стать кандидатом в президенты в соответствующий срок, уточнил он.
Таким образом, нормы не запускают никакое «обнуление» президентских сроков. «Здесь речь идет исключительно о волеизъявлении граждан», — еще раз отметил Крашенинников.
Пояснения со своей стороны журналистам дал и лидер думской фракции «Единая Россия» Сергей Неверов. Он заявил, что принятая Госдумой поправка о снятии ограничений для главы государства по участию в будущих выборах не предоставляет пожизненного права занимать данную должность. «Первым сроком будет считаться избрание на выборах, проведенных после вступления в силу изменений в Конституцию», — добавил он. При этом он напомнил, что оценку поправке должен дать Конституционный суд.
Парламенту — новые полномочия
Поправки расширяют полномочия парламента. Согласно документу, Госдуме теперь предстоит утверждать кандидатуру премьер-министра и федеральных министров.
Процедура формирования кабмина станет более публичной, что, по словам Павла Крашенинникова, накладывает ответственность и на правительство, и парламент. «Теперь мы не будет узнавать из СМИ, кого назначили, — рассказал он. — Члены правительства будут утверждаться в Госдуме, за исключением силовиков».
Кандидатуры «не силовых» членов кабмина будут обсуждаться в комитетах, во фракциях — причем публично, на глазах общественности, добавил он.
«От этого выиграет все общество. Система сдержек и противовесов станет более прозрачной, — резюмировал глава профильного комитета. — Это касается и процедуры формирования и правительства, и Госдумы».
Министры силового блока будут назначаться президентом после консультаций с Советом Федерации. Верхней палаты касаются и другие изменения. Так, квота для кандидатов в Совфед, предложенных президентом РФ, увеличивается с 17 до 30 человек, при этом семь из них смогут работать в верхней палате пожизненно. Такими пожизненными сенаторами смогут становиться и бывшие президенты — их опыт пригодится в стране, отметили в Госдуме.
И еще один нюанс — члены верхней палаты парламента получают право официально именоваться сенаторами.
Чиновников ограничили
Одобрено и внесение в Конституцию ограничений для высших должностных лиц. Поправки запрещают ряду представителей власти иметь иностранное гражданство и счета за рубежом, а также хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. Это касается президента, парламентариев, премьер-министра РФ, вице-премьеров, министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, глав регионов и даже судей, прокуроров и Уполномоченного по правам человека в РФ.
Кстати, президент сам высказался за то, что необходимо ввести такую запретительную норму и для руководителя государства. «Это важная охранительная норма, которая уравнивает всех лиц, имеющих большие должности в стране», — считает Павел Крашенинников.
Общие ценности
Одно из самых резонансных изменений — благодаря поправке, внесенной президентом, в Конституции появится упоминание Бога. «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство», — гласит обновление. В Госдуме посоветовали критикам этой нормы не вырывать ее из контекста — в первую очередь, в поправке идет речь об исторической связи времен, об объединяющих страну ценностях. И уж ни в коем случае не стоит искать здесь уход от принципа светского государства и навязывание религии.
Консолидирующим россиян ценностям также посвящены нормы о сохранении памяти защитников Отечества и противодействии фальсификации истории. В этом же ряду — положение о русском языке как государственном и культурном и языковом многообразии. РФ гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка.
Защита суверенитета
Еще одна важная норма — решения межгосударственных органов и иностранных судов и арбитражей, противоречащих основам публичного правопорядка РФ, не подлежат исполнению в России. Это будет решать Конституционный суд.
— Россия не отказывалась и не отказывается от выполнения своих международных обязательств, как бы сейчас ни бились в истерике наши западные оппоненты, — подчеркнул глава Комитета ГД по международным делам Леонид Слуцкий. — Мы продолжим интенсивно работать на ниве парламентской дипломатии при полном понимании вопроса приоритета Основного закона.
Изменения предусматривают запрет на действия по отчуждению части территории РФ, а также призывы к ним. Депутаты согласились и с поправкой, что Россия является правопреемником СССР. И в том числе — в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза за пределами территории РФ.
Еще одной поправкой предусмотрено, что «местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город», помимо столицы.
В принятом законе также есть поправка, предусматривающая возможность создания в РФ федеральных территорий.
Про голосование
Поправки предусматривают, что изменения в Конституцию РФ считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан РФ, принявших участие в общероссийском голосовании. В указе президента о назначении этой процедуры будет содержаться не только вопрос, который выносится на голосование, но и определяться день его проведения. Уже решено, что это будет 22 апреля.
Общероссийское голосование может быть проведено только в случае положительного заключения Конституционного суда РФ на закон. Это нужно для повышения легитимности изменений, объяснил Павел Крашенинников. Он уточнил, что КС проверит новшества на соответствие незыблемой части Конституции, то есть главам 1, 2 и 9 Основного Закона.
Нормы, которые появились в Конституции, дадут большой толчок для дальнейшего наполнения законодательства. Это не просто декларации, подчеркнули в профильном комитете. За каждой нормой будут стоять правовые последствия. А те ценные идеи, которые не внесли в Основной закон, также могут пополнить законодательство РФ.
После вступления в силу поправок в Конституцию Госдума планирует провести систематизацию российского законодательства, рассказал Павел Крашенинников. «Появится возможность подойти к отраслевым законодательным актам с новой стороны с учетом поправок в Основной закон и готовить законодательные акты с точки зрения новых норм», — заявил он. Парламентарий уточнил, что вследствие принятия изменений в Конституцию будет готовиться около 50 законопроектов. «Наряду с совершенствованием прав граждан и юрлиц, надо будет совершенствовать нашу правовую систему», — отметил глава комитета.
А до всероссийского голосования на встречах со своими избирателями депутаты будут разъяснять каждую принятую Госдумой поправку к Конституции, рассказал глава нижней палаты Вячеслав Володин.
Депутаты, приняв закон, «передали» документ коллегам из верхней палаты, — рассмотрение ожидается сегодня же.
Обратите внимание на дату публикации материала: информация могла устареть из-за изменений в законодательстве или правоприменительной практике.
Разбираемся в конституционных поправках
22 апреля на голосование по поправкам в Конституцию пришли бы больше половины имеющих право голоса, а за их принятие высказались бы 67–68% участников – таковы прогнозы экспертов ВЦИОМ. А вы поддерживаете предложенные конституционные изменения?
22 апреля ВЦИОМ опубликовал данные исследования о намерении россиян принять участие в голосовании по поправкам в Конституцию. Эксперты центра предполагают, что если бы голосование состоялось в ближайшие дни, то в нем приняли бы участие 52–54% имеющих право голоса. За принятие поправок высказались бы 67–68% участников, против – 27–30%.
25 марта во время обращения к нации Владимир Путин объявил о переносе дня общероссийского голосования по поправкам в Конституцию с 22 апреля. Решение о назначении новой даты будет зависеть от эпидемиологической ситуации в стране. В день голосования людям предстоит ответить на вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию РФ?»
Как пройдет голосование?
Процедура внесения поправок в Основной закон урегулирована в гл. 9 Конституции и специальном федеральном законе 1998 г.1 Если строго следовать ей, участие граждан предполагается лишь в одном случае – когда меняются основополагающие положения Конституции: о конституционном строе (демократия, правовое государство, федерализм, разделение властей, светское государство и др.), о правах граждан (личных, политических, экономических, социальных, культурных) и о способах изменения Конституции. В этом случае нужно принимать Основной закон заново. Один из возможных способов принятия – референдум.
Закон о поправке, который выносится на общероссийское голосование, формально всего этого не касается. Но разработчики посчитали правильным узнать мнение граждан. Без этого ни одно новшество не вступит в силу – гласит Закон. Так косвенным образом подтверждается их принципиальная важность. Вместе с тем референдумом данное голосование не является, поскольку проводится не по правилам Закона «О референдуме Российской Федерации»2, а по упрощенной схеме и без твердых гарантий предотвращения возможных нарушений.
Как сильно изменится Конституция?
Изменения планируется ввести Законом о конституционной поправке3, одобренным палатами Федерального Собрания и региональными парламентами, а также Конституционным Судом РФ в середине марта. Несмотря на название, упоминающее о поправке в единственном числе, закон содержит не одно и не два изменения. Корректируются главы Конституции о Президенте, Федеральном Собрании, Правительстве РФ, судебной власти и прокуратуре, местном самоуправлении. Сейчас в этих главах всего 67 статей. Изменятся 40 из них, и добавятся еще 5 новых статей. То есть Конституция обновится на треть.
Голосование будет «пакетным». Это значит, что сказать свое «да» или «нет» можно будет только всем поправкам сразу, а не отдельным из них.
В чем суть изменений? Закон о поправке затрагивает множество тем. Рассмотрим их последовательно.
Президент
Первое и, пожалуй, главное: одно и то же лицо не сможет занимать президентскую должность более двух сроков (сейчас пост президента нельзя занимать два срока подряд), но данное правило не будет распространяться на действующего президента и того, кто находился в президентском кресле до него. Это так называемое обнуление. То есть для двух конкретных людей снимаются барьеры в доступе к должности президента. Считается, что такие барьеры оправданны и необходимы в демократическом государстве как гарантия сменяемости власти и предотвращение ее узурпации. В мировой политической практике обнуление, однако, не новость. В ряде авторитарных государств нечто подобное уже происходило (Боливия, Буркина-Фасо, Таджикистан, Узбекистан и некоторые другие).
Обнуление сроков – не единственная поправка, касающаяся должности президента. Этот властный субъект приобретет новые функции и полномочия. Он будет, например, обеспечивать согласованную деятельность в системе не только государственных, но и муниципальных органов. Станет руководить Правительством РФ, при том что должность председателя правительства сохранится. Сможет предлагать Совету Федерации уволить любого судью, кроме самых низших в иерархии – районных и мировых судей. Получит право назначать и снимать с должностей всех прокуроров. Сформирует Госсовет – структуру, о которой пока ничего не известно, потому что ее статус будет определен отдельным законом. И это неполный перечень. В итоге объем компетенции и возможности президента влиять на другие органы, которые и без того велики, возрастут еще больше. А президент, чьи полномочия прекратились, будет обладать неприкосновенностью, на него не смогут наложить юридическую ответственность без снятия неприкосновенности в особой, сложной процедуре.
Парламент
Изменения, касающиеся палат Федерального Собрания, не столь существенны, как поправки о президенте, и практически не скажутся на политическом весе парламента. Госдума будет утверждать предложенную президентом кандидатуру председателя правительства, а не давать согласие на назначение, как сейчас (в чем разница, пока непонятно). Если нижняя палата трижды отклонит кандидатуру премьера, президент будет вправе распустить ее и назначить выборы депутатов. Сегодня при таком же раскладе роспуск Госдумы президентом неизбежен. Члены верхней палаты, Совета Федерации, отныне будут именоваться сенаторами. В их ведение попадет консультирование президента по кандидатурам на должности руководителей силовых структур (Минобороны, МВД, Минюста, прокуратуры и т.д.) и некоторые другие вопросы.
Суды
Третий блок поправок имеет отношение к судебной власти. Помимо усиления воздействия президента на кадры судебных органов предусмотрены и другие нововведения.
Серьезно поменяется организация конституционного контроля, гарантирующего правовую охрану Конституции и незыблемость конституционного порядка. Состав Конституционного Суда сократится до 11 человек. Этот Суд будет осуществлять проверку проектов законов по запросам президента, а также признавать неисполнимыми решения международных, иностранных и третейских судов. Будет усложнен доступ к Суду для граждан: прежде чем подать туда жалобу на закон, человеку надо будет пройти все инстанции в судах общей юрисдикции или арбитражных судах – в зависимости от спора.
Кроме того, поправки дают основание для ликвидации региональных конституционных (уставных) судов. Таких судов немного – всего 15. И тем не менее у них есть правовая ценность. Данный институт призван защищать в правовом смысле конституции и уставы субъектов Федерации и является одним из немногих признаков настоящего федерализма в России. Грядущая же ликвидация – это следствие того, что в Конституции появится исчерпывающий перечень судов, не включающий конституционные (уставные) суды.
Местное самоуправление
Следующий «куст» поправок – про местное самоуправление. Ключевых нововведений два.
Во-первых, предлагается объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти общим понятием «единая система публичной власти в Российской Федерации» – хотя основы конституционного строя требуют их разделения.
Во-вторых, после вступления поправок в силу эта глава Конституции почти не будет содержать норм прямого действия, потому что в нее включается сразу семь отсылок к федеральному законодательству. В текущей редакции Конституции отсылок всего две. Именно закон, а не Конституция будет определять общие принципы организации местного самоуправления, виды муниципальных образований, порядок и случаи формирования муниципальных властей государственными органами и т.п. Рамки будущих изменений в области устройства муниципальной власти, таким образом, беспредельно расширяются.
Правовой статус граждан
В числе поправок есть и те, которые касаются граждан напрямую. При этом одни вводят дополнительные ограничения в правах, а другие включают в Конституцию гарантии, предусмотренные в настоящее время обычными законами.
О каких ограничениях идет речь? Это затрагивающий свободу слова запрет призывать к действиям, «направленным на отчуждение части территории Российской Федерации» и умалять «значение подвига народа при защите Отечества», что бы последнее ни значило. Далее, вводятся ограничения права избираться и находиться на госслужбе – по основаниям, связанным с иностранным гражданством и проживанием лица за рубежом. Баллотироваться в президенты сможет только тот, кто прожил в России не менее 25 лет.
Теперь о гарантиях. Поправки предполагают, что Конституция прямо будет упоминать о гарантировании государством минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума по России, индексации пенсий не реже одного раза в год, а также социальных пособий и выплат. Сказано о том, что государство берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения. Правительство обязано будет обеспечивать функционирование системы социальной защиты инвалидов, их социальную интеграцию без дискриминации, создание доступной среды и улучшение качества их жизни.
Идеология
Наконец, часть поправок имеет идеологическое значение, закрепляя в Конституции такие ценности, как «память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога»; «историческая правда»; «патриотизм, гражданственность и уважение к старшим», что надлежит воспитывать в детях; русский язык как язык «государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации»; «общероссийская культурная идентичность»; институт брака «как союза мужчины и женщины».
Значение поправок
Несмотря на заключение Конституционного Суда, признавшего поправки правомерными, в юридической среде они считаются спорными – с точки зрения как содержания, так и процедуры введения их в действие. Сомнения, главным образом, вызывает их противоречивость с принципами сменяемости власти, разделения властей, независимости судов, самостоятельности местного самоуправления. Еще один немаловажный момент заключается в том, что Конституция в новом изложении теряет свое предназначение быть средством ограничения власти ради прав граждан.
Поправки будут считаться одобренными, если их поддержит более половины участников общероссийского голосования. В таком случае россияне станут жить по новой Конституции. Вслед за нею изменится масса законов и подзаконных актов, но непосредственной возможности повлиять на их содержание у людей уже не будет.
(Подробнее о предложенных изменениях – в статьях адвокатов, юристов и ученых, которые включены в дискуссию «Поправки в Конституцию РФ».)
1 Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
3 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
Заключение Конституционного суда по закону о поправках в основной закон России основано скорее на политической, чем юридической логике
16 марта 2020 года Конституционный суд (КС), отвечая на запрос президента, признал соответствующими положениям глав 1, 2 и 9 положения закона о поправке к Конституции, а также порядок вступления в силу ст. 1 данного закона, предполагающий ее одобрение на общероссийском голосовании.
Суду предстояло оценить закон «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» на соответствие Конституции. Порядок его принятия создал правовую коллизию. Закон состоит из трех статей: в первой содержится текст поправок в Конституцию, во второй определяется порядок общероссийского голосования, после которого эти поправки вступят в силу. Наконец, в третьей статье, вступившей в силу на момент рассмотрения закона судом, устанавливается, что перед голосованием конституционность поправок должен проверить КС.
По мнению КС, вступления в силу третьей статьи закона о поправке достаточно, чтобы перед судом появилась новая обязанность — принять запрос президента и оценить предлагаемые изменения на предмет соответствия Конституции. Тут и возникает коллизия, которая дает основания предположить, что первая статья закона (то есть сами поправки) тоже действует. Так как ст. 136 Конституции говорит о вступлении в силу поправок (именно поправок, а не закона о них) после одобрения двумя третьими парламентов регионов, ни в общероссийском голосовании, ни в проверке конституционности они после этого не нуждаются. Но нельзя проверять конституционность действующих статей Конституции.
А если принять аргументы КС, то поправки на момент вынесения заключения еще не действовали (как не действуют и сейчас, до вступления в силу результатов общероссийского голосования). Значит, до вступления поправок в силу надо руководствоваться существующим текстом Конституции. А в ней (ст. 128) сказано, что лишь сама Конституция и федеральный конституционный закон «О Конституционном суде РФ» определяют полномочия суда. В Конституции и в законе о КС нет указания на то, что суд может давать заключение о соответствии Конституции процедуры внесения в нее поправок и их содержания. Закон о поправке к Конституции не упоминается в самой Конституции в качестве акта, который может расширять полномочия суда.
Сам КС еще в 2014 году отказывался от рассмотрения поправок в Конституцию — тогда речь шла о проверке конституционности поправки о слиянии Верховного и Высшего арбитражного судов. В определении № 1567-О суд прямо и однозначно заявил, что проверка вносимых в Конституцию поправок, будучи фактически проверкой положений самой Конституции, не входит в компетенцию КС.
Аргументы суда
К содержанию принятого КС заключения тоже есть немало вопросов.
Целый ряд поправок по своей значимости можно рассматривать как относящиеся к ключевым первым двум главы Конституции. Это, например, положение о завещанной предками вере в Бога, о России как правопреемнице СССР и о русском языке как языке государствообразующего народа. Эти положения представляет собой либо принципы, которые не могут порождать конкретных прав и обязанностей и быть непосредственно реализованными в конкретных правоотношениях, либо важные элементы основ правового статуса человека и гражданина.
Принципы же провозглашаются в первой главе Конституции как основы конституционного строя. Но если это так, то приниматься они должны не путем внесения в Конституцию отдельных поправок, а посредством ее пересмотра, что требует созыва Конституционного собрания, а возможно, и полноценного референдума.
КС в обосновании своей позиции указал, что подобные изменения призваны «отразить содержательную направленность и конституционно-правовые условия деятельности органов государственной власти Российской Федерации и в значительной степени — субъектов Российской Федерации». Позволю себе не согласиться: значимость приведенных поправок выходит за пределы определения статуса государственных органов. Это следует даже из аргументов самого суда. Обосновывая соответствие некоторых поправок первым двум главам Конституции, КС не увязывал содержание поправок с организацией и функционированием публичной власти, в которую они должны быть вписаны, исходя из их расположения и даже названия закона о поправке.
Например, обосновывая, что включение в текст Конституции указания на веру в Бога не означает отказа от светского государства, а потому полностью соответствует основам конституционного строя, КС апеллирует не к особенностям территориального устройства России, то есть положениям третьей главы Конституции, куда поправка вносится, а к принципам светского государства и равноправия, а также свободы совести, то есть положениям первой и второй глав Конституции.
Далее, обосновывая соответствие основам конституционного строя положения о русском языке как языке государствообразующего народа, суд характеризует его как принцип, основанный на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, не выводя из данной характеристики каких-либо специфических особенностей правоотношений. Такой подход опять-таки позволяет сделать вывод о его значимости как основы конституционного строя.
Определение брака как союза мужчины и женщины тоже вряд ли уместно в главе о федеративном устройстве, поскольку концептуально затрагивает проблематику прав человека, а не разделения полномочий между центром и регионами.
Во-вторых, КС признал соответствующими основам конституционного строя и поправки, увеличивающие полномочия президента. Например, за ним закрепляется общее руководство правительством; по предложению президента (и только его) Совет Федерации получает право прекращать полномочия судей высших, апелляционных и кассационных судов, а Конституционный суд — признавать неконституционным закон, принятый повторно палатами при преодолении президентского вето. Суд, однако, не заметил концентрации, заявив, что новые полномочия «согласуются с природой и принципами института президентства, положением президента Российской Федерации как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти». Но природа и принципы института президентства заключаются вовсе не в том, чтобы стоять над ветвями государственной власти. Они бывают разными и зависят от формы правления: президент-арбитр в парламентарной республике и президент — глава исполнительной власти в президентской. Но никакая форма правления не может оправдать концентрации у президента мощных рычагов влияния на все ветви власти, если государство провозглашает в Конституции принцип разделения властей.
Наконец, КС признал конституционной и поправку о так называемом обнулении президентских сроков. Суд заключил, что «конституционный принцип народовластия подразумевает возможность реализации народом права избрать на свободных выборах то лицо, которое он посчитает наиболее достойным должности главы государства», причем с учетом «угроз для государства и общества», состояния политической и экономической систем предпочтение в настоящее время надо отдавать стабильности, а не сменяемости власти. Тут полезно вспомнить один из докладов Венецианской комиссии Совета Европы, где критикуется аргумент о том, что отмена ограничений по срокам позволяет избирателям свободнее выбирать своего президента. Теоретически этот аргумент может показаться привлекательным, однако на практике действующий президент, обладая значительными полномочиями, может использовать власть для обеспечения переизбрания.